基於排汙（wū）許可的（de）環境標準製度（dù）改革完善研究

排汙（wū）許可製度是固（gù）定點源環境管理的基礎（chǔ）核心製度（dù），政府以排汙許（xǔ）可證為載體（tǐ），對固定汙染源的汙（wū）染物排放限（xiàn）值、排汙行為等進行許可，以排放標準的要求作為基本依據，並以環境質量標準為依據，對非達標區實施更為嚴格的排汙許可（kě）限製。然而，現有的部分行業排放標準由於製定時間較早、科學技術支撐方法不足、與環境（jìng）質量（liàng）改善難以掛（guà）鉤等問題，難以滿足新排汙許可證製度改革要求。本文在研究現行環境標準體係對排汙許可製度的支撐作用與相互關係的基（jī）礎上，研究了基於排汙許可製的排放標準存在的主要問題，並以（yǐ）健全排汙許可製度的（de）環境標準支撐為目的，提出（chū）了現行環境標準體係的（de）完善和修訂（dìng）建議。

排汙許可製度是發達國家普遍實行並證（zhèng）明行之有效（xiào）的環境管理製度（dù），也（yě）是環境質量改善的基礎（chǔ）核心製度。我國從20世紀80年代中期對排（pái）汙許可這一基本的（de）環境管理製度開始進行有益的探索。為加快（kuài）構建以排汙（wū）許可製為核（hé）心的固定汙染源環境管（guǎn）理製度，2016年底我國出台的《控製汙染物排放許可製實施方案》，對完善控製汙染物排放許可製度、實（shí）施企事業單位排汙許可證管理做出總體部（bù）署和（hé）係統安排。新的排汙許可證實施方案對銜接總量控製製度（dù）、環境影響評價（jià）製度、環境保護稅等製度做了要求，但一些細節問題有待進一步明晰，與各（gè）項環境管理製度協（xié）調融合（hé）有（yǒu）待進一步完善，對與汙（wū）染源達標排放、環境標準等的關係及如何銜接沒有明確說明（míng）。本文將研究現行環境標準體係對排汙許（xǔ）可製度的（de）支撐作用與相關關係，基於排汙許可的排放標準存在的問題，以健全（quán）排（pái）汙許可製度的環（huán）境標準支撐為目的，提出現行標準體係的完善和修訂建議。

1排汙許可製度和環境標準製度的銜接關係

環境標準是（shì）國家環保法律法（fǎ）規體係的重要組成部分，從1973年發布第一項國家環境保（bǎo）護（hù）標準（zhǔn）《工業“三廢（fèi）”排放試行標準》（GBJ4-73）開（kāi）始（shǐ），我國已經建立了（le）國家環境質量標準、國家汙染物排放（控製）標準、國家環境監測規範、國家環（huán）境管理規範類標準、國家環境基礎（chǔ）類（lèi）標準（zhǔn）五類環保標準體係。環境標準（zhǔn）的製定和實施對規範環境管（guǎn）理（lǐ）、減（jiǎn）少汙染物排放、改善環境（jìng）質量（liàng）發揮了重要作用。

環境標準與排汙許可製緊密相關，兩者最終目標一致，均為改善環境質量。環境標準（zhǔn）是依法製定實施的（de）規範性文件，排汙許可製度是固定汙（wū）染源環境管理的核心製度，是排汙單位守法、執法單位（wèi）執法、社（shè）會監（jiān）督護法的基本依（yī）據。環境（jìng）標準是排汙許可證確定許可限值（zhí）的（de）依據，排汙（wū）許可證是保證環（huán）境標準有效實施的載體。環（huán）境標準和排汙許可製度最直接關聯，主要體現在企事業單位的汙染物許可排放濃度限值、許可排放量的確定以及排汙單位的自行監測、實際（jì）排放量的核算等，要以現有（yǒu）的行業汙染物排放標準為（wéi）基（jī）本依據。同時，企事（shì）業單位（wèi）汙染物許可排放量還要根據環境質量達標的要求進（jìn）行調控。因此，環境標（biāo）準應隨著汙染治理（lǐ）技術更新和排汙許可製度發展而不斷完善。

根據歐美（měi）的經驗，“最佳可行（háng）技術”是排汙許可製度不可或缺的組成要（yào）件（jiàn），我國也才（cái）剛（gāng）剛開始製定最佳可行技術，2017年6月起開始實（shí）施的《火電（diàn）廠汙染（rǎn）防治可行（háng）技術指南》即作為我國一項國家環保標準。汙（wū）染控製技（jì）術的發展是汙染物排放標（biāo）準修訂的主要依（yī）據（jù），最佳可行技術是製定先進的排放限值的科（kē）學（xué）基礎（chǔ）。

我國已經建立了固定源（yuán）排放標準（zhǔn）體係，該體係覆蓋了主要行業，這是實施排汙許可製度的基礎。根據（jù）《控製汙染（rǎn）物（wù）排放許可製實施（shī）方案》以及各行業申請與核發技術規範等政策文件，政府對所有固定源排汙限值的許可，以排放標準作為（wéi）基本依據（jù）。現行（háng）的排汙許可製度對環境標準提出了如下銜接要求：

（1）行業的發證範圍根據相（xiàng）應（yīng）的排放標準確定，且排放（fàng）標準作為核（hé）發機（jī）關依法合理確定排放汙（wū）染物種類、濃（nóng）度及實際排（pái）放量的主要依（yī）據之一。

（2）排（pái）汙許可證載明的主要汙染物類型以相應（yīng）排放（fàng）標準中確定的汙染因子為準（zhǔn），申請的排放濃度（dù）符合國家或地方規定的相（xiàng）關標準和要（yào）求，排放量符合（hé）排汙許可證申請與核發技術規範的要求。執行特別排放限值的地區或有地方排放標準的，按照從（cóng）嚴原則確定。

（3）環（huán）境質量不達標地（dì）區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業單位實施更為嚴格的汙染物排放總量控製，推動改善環境質量。對重汙（wū）染天氣應急預警期間日排放量以及（jí）重點區域冬防階段月排（pái）放量有明確規定的，還應計算特殊時段許（xǔ）可排放量。

（4）有環境影（yǐng）響評價批複的新增汙染源依據環境影響評價文件及批複確定許可排放量。環境影響（xiǎng）評價文件及批複（fù）中無排放總量要求（qiú）或排放總量要求低於按照排放標準（含特別排放限值）確（què）定的許可排放量的，按照執行的排放標準（含特別排放（fàng）限（xiàn）值）要求為依據，采用相應技術規範中（zhōng）的方法確（què）定許可排放量。地方有更嚴格的環境管理要求的，按照地方要求核定。

（5）國家或地方實施新汙染物排放標準的，核發機（jī）關應主動通知排汙單位進行變（biàn）更，排汙單位在接到通知後二十日內申請變更。

（6）行業技術規範尚未做出規（guī）定，且排放（fàng）工業（yè）廢氣和有毒有害大氣汙染物，應當執行國家和地方排放標準的，要參照相關技術規範自行填（tián）報。

2發達國家排汙許可與環境標準（zhǔn）銜接的經驗做法

歐美發（fā）達國家的環境標準與（yǔ）排汙許可製度緊（jǐn）密聯係在一起，特別（bié）是其成熟完善的環境標準製定的技（jì）術經濟評估方法，對（duì）我國基（jī）於排汙許可的環境標準製度的改革和完善具有重要借鑒意義（yì）。

2.1許可排放濃度限值基於排放標準，排放標準的製定基於最佳汙染控製技術

歐美發達國家（jiā）環境標準與排汙許可製度相輔相成。國家層麵的大氣汙染物排放標準主要是依據（jù）汙染控製技術製（zhì）定的，如美（měi）國的最佳可行控製技術（shù）（MACT）排放標準、歐（ōu）盟的最佳可行技（jì）術（BAT）排（pái）放標準。歐美的“最佳可行（háng）技術”來源於行業數據（jù）的統（tǒng）計和證明（míng）（如達到全（quán）行業前5%的工藝路線），排汙許可證（zhèng）是獲取完整、可靠行業數據的基礎；基於（yú）行業的數據及“最佳可（kě）行技術”的實踐，政府再（zài）製定出基於技（jì）術（shù）的排放標準。對於美國的許可證製度，固定源達到汙染物排放標準是直接行動目標。美國國會1990年修訂《清潔空氣（qì）法（fǎ）》（CleanAir Act）時（shí），借鑒水汙染物排放許可證（zhèng）的經（jīng）驗，增設了第五章——“許（xǔ）可證”（Permit），強（qiáng）化了關於大（dà）氣汙染物排放（fàng）許可製（zhì）度的（de）規定。主要（yào）是為（wéi）以排放基數為基礎（chǔ）的排放標準服務的，目（mù）的是（shì）保證汙染源在限期內（nèi）達到排放標準。美國的固定（dìng）源排放標準（zhǔn）主要基於最佳汙染控製技（jì）術製定，包（bāo）括對汙染物排（pái）放量、排放濃度、排放速（sù）率等的要求，對特殊運行狀態（如開停機、故障等）的排放要求。此外，基於全過程控製的原則，對原料、生產、處置等（děng）環節也有相應的（de）要求。運行許可證除包含排放標準外，還包含排放量限值、遵守方（fāng）案、實（shí）施時間（jiān）表、進度報告、年度遵（zūn）守保（bǎo）證書及（jí）檢測、記錄、報（bào）告（gào）要求（qiú）等。

2.2排（pái）放許可證與環境質量標準（zhǔn）高度相關，非達標區執行更嚴格的排放限值

美國《清潔空氣法》的製度體係，是以固定源、移動源（yuán）排放標準為核心的汙染源排放管理，以環境空氣質量標準（zhǔn）及其州實施計劃為核（hé）心的（de）環境質量管理，兩者雙管（guǎn）齊下、並（bìng）行不悖的管理思路，最終通過許可證製度加以（yǐ）整合，明確企（qǐ）業最終需要執（zhí）行的控（kòng）製要求。國家（jiā）或州的排放標準隻是這一係列排（pái）放要求中相對寬鬆的規定，相當於（yú）“入門要求”。在（zài）局部（bù）區域，僅執行排放標準不能達到管理要求或者（zhě）環境改善需（xū）求，需要通過確定（dìng）執（zhí）行更嚴格的排放限值和技術性能來實現。州實施計劃的核心工作，是根據排放清單和空氣質量模型決定是否違反了（le）空氣質量標準，如果數據顯（xiǎn）示超標（biāo），則必須對現有汙染源進行必要的控製，以保證排（pái）放不會造成環境超標。《清潔空氣法》規定（dìng），州實施計劃的首要內容應包（bāo）括可（kě）實施的排放限製和其（qí）他控製措施、技術和方法（包括經濟手段），以（yǐ）及（jí）為達標所必（bì）須遵守的期限和時間表。對照前述排放標準製定（dìng）原理，這相當於依據環境容納能力製（zhì）定的地方排放標準，雖然可能不是標準的（de）形式。

美國EPA將全國劃分為空氣質量達標地區和未達標地區，劃分依據是大氣中6種標（biāo）準（zhǔn）汙染物（O3、SO2、NO2、CO、PM10、Pb）的濃（nóng）度，任一種濃度超過空氣質（zhì）量標準規定的達標濃度，則為未達標地區，否則（zé）為達標地區。未達（dá）標地區新建或改建的重大（dà）固定汙染（rǎn）源需取得“新汙（wū）染（rǎn）源審查”（newsource review，NSR）許（xǔ）可證。NSR許可證要（yào）求申請企業找到未達標（biāo）汙染物的“排汙空間”，即我國所（suǒ）稱的（de）總量（liàng）指標替代，並使（shǐ）用排（pái）放控製水平最高且不計成（chéng）本的最低排放（fàng）率技術（LAER），以加快未達（dá）標地區空氣質量好轉進程。所有主要（yào）汙染源（yuán）及（jí）部分非主要汙染源、需取得（dé）建設許可（kě）證或酸雨物質排放許可證的汙染源（yuán）都需具備運（yùn）行許可證（zhèng）。受控（kòng）汙染物為6種（zhǒng）標準汙染物、6種溫室氣體及189種有害汙染物（能對人體健康及環境產生嚴重影響的氣體物（wù）質HAP）。

3基於排汙許可製（zhì）度的環境標準存在的問題

由於我國環境（jìng）標準製（zhì）定在技（jì）術（shù）支撐方麵還不足，存（cún）在部分標準滯後、製定不科學、對應監測監管體係（xì）的（de）不完善、管（guǎn）理機製不匹配等（děng）問題，如何基於環境質（zhì）量對排放限值進行核定尚未建立，這些對排汙許可製度的實施帶（dài）來一定困難。

3.1排放標（biāo）準製定缺（quē）乏有效技術支（zhī）撐，基於環境質量的排放標準還未建立

我國環境標準主要是按（àn）照汙染控製（zhì）技術評估思路製定的，主要基於樣本調查（chá），缺少係統、規範的製定程序與方法。在製定排放標準過程中，考慮了汙染治理技術的可達性，但由於抽樣調查率不高，標準值的選取與最佳可（kě）行技術之間並無直接關聯（lián），缺失從最佳可行技術推導排放標準的環節。同時，排（pái）放標準的製定考慮了技術（shù）可達性與經濟（jì）可行性，但並未（wèi）確定經濟可行性應該達（dá）到（dào）怎樣（yàng）程（chéng）度的排放（fàng）標準是可接受（shòu）的。這導致了國內現（xiàn）在采用的最佳可行（háng）技術無法細分，考（kǎo）慮的僅是綜合成本。此外，現有的排放標準與區域流域環境（jìng）質量標準沒有有（yǒu）效銜接。雖然我國對（duì）部分重點區域重點行業執行特殊排放限值，但並未覆蓋到全國各地，從（cóng）長遠和國際經驗來看，需要建立以環（huán）境質量為核心的排汙許可排放（fàng）標準（zhǔn）體係。除常規汙染物外（wài），有些項（xiàng）目還排放苯係物、多（duō）環芳烴（PAHs）、重金屬等（děng）對人體健康存在（zài）風險的特征汙染物，這（zhè）些特征汙染物的種類多，環境質量（liàng）標（biāo）準不健全（quán），故在標準製定中要更（gèng）加關注。

目前，我國應用較多的汙（wū）染物排放標準仍為20世紀90年代製（zhì）定，部分標準20餘（yú）年未進行過修訂。也存在部分行業標準缺失現象，致使行業間核算基準不統一，很難全麵、公平、有針對性地管理企業排汙，也無法促使企業提高汙染物排放的管（guǎn）理水平。重點行業主要汙染節點、特征因（yīn）子、作用機理以及相應（yīng）的控製技術路線不清，重要基礎數（shù）據和科研成果的信息共享程度不夠，“定標準需要數據、調查數據需要依（yī）據標準”的矛盾始終存（cún）在，影響排放標準製修訂（dìng）質量。

3.2排放標準與相關環境管理製度不（bú）匹配，排（pái）汙（wū）許可監管難以到位

排放標準具有強製執行的法律（lǜ）效力，是排汙許可證對受控產排汙（wū）單元的核心限製（zhì）要求。但目前普遍存在違反排放標（biāo）準（zhǔn）的“超標”現象，存在考核指標不能（néng）覆（fù）蓋標準要求的全部（bù）汙染物、未按（àn）照排放標準提出（chū）的監測規（guī）定進行監測、監（jiān）測數據質量差（chà）等問題。一（yī）是固定源的“連續穩定達標”情況並不樂觀。不（bú）重視無組織排放控製以（yǐ）及汙染設施的運行管理規定，政府難（nán）以通過執法行動威懾固定源所有（yǒu）者認真遵守相關汙染物排放標準，這正（zhèng）需要通過排汙許可證來完善標準製度。二是與環境標準相關的（de）環境管理製度包括環境影響評價、總量（liàng）控製，迄今為止這些製度之間的關係尚未得到明確。環境管理（lǐ）過於依（yī）賴國家（jiā）標準“一刀（dāo）切”規定，不能因地製宜細化與落（luò）實，造成區域、行業的不公平現象，有的地方甚至出（chū）現了“合規性傷害”問題。三是排放標（biāo）準（zhǔn）缺乏給予特殊情況下的豁免機製和彈性規定。對國計（jì）民生影響重大的電力行業而言，其排放的（de）常規汙染物應當在（zài）特殊條件下給予特（tè）殊的要求，這也是世界通（tōng）行做法。

3.3排放標準對應的監測標準不完善，排汙許可監測（cè）難以落地

近日（rì），環（huán）境（jìng）保護部印發了《排汙單位自行（háng）監測技術（shù）指南 總則》（以下簡稱“總則”）、《排（pái）汙單位自行監測技術指南火力發電及鍋爐》《排（pái）汙單位自行監測（cè）技術指南（nán） 造紙工業》三項環境保護標準，對排汙單位自行監測活動（dòng）提出（chū）技術指導。隨著需要監（jiān）控的環境汙染因子不斷增多，環境監測方法標準的數量和技術水平距離實（shí）際需求尚存在一定差距。我國排放標（biāo）準缺少對應於限值的平均取（qǔ）值（zhí）時間的規定，對排汙許可（kě）證的實際（jì）執行監（jiān）測體係需要加以（yǐ）完善。如何對排放濃度限值設定不同（tóng）的時間尺度，時間越長，監測（cè）的要（yào）求越高（gāo），是許可證的監測中容易出現的現實落地問題。

4基於排汙許（xǔ）可製的環境標準改革完善建議

環境標準是排（pái）汙許可製度的基本依據，通過實施（shī）排汙（wū）許可製度，反過來又會促進環境標準或者是基於技術的排放標準的完善。

4.1分級（jí）建立最（zuì）佳可行技術的排放標準體係，作為排汙許可的（de）重要技術基礎

以最佳可行技術作為排放標準以及排汙（wū）許可的重要技術基礎。排放標準的製定應當以最佳可行技（jì）術為核心技術依據，以行（háng）業內公平、經濟上（shàng）可行、推動技術（shù）進步為基本原則，針（zhēn）對各行業（yè）的不同設施、工藝、規模製定排放標準限值。建議盡（jìn）快出台（tái）不同行業的汙染治理最佳可行技術指南，建立設施名錄，針對不（bú）同行（háng）業的各類設施的生產工藝與產（chǎn）汙環節（jiē），分析排放汙染物種類、排放水平和環境影響。提出最佳可行（háng）的（de）推薦技術或技術組合，並據此規定不同設施、不同（tóng）規模下的排放標準和工藝技術運行標準。綜合考慮現有技術的排放控製水平、經濟成本以（yǐ）及運行管理要（yào）求等因素，分級開展成本—效益分析，在不同的經濟（jì）可行性層麵建立包括最佳實用控製技（jì）術標準、最（zuì）佳控製技術（shù）標準和最嚴格（gé）控製技術標準在內的最佳可行技術分級體係。

4.2構建基於環境質量的排放標準體係，嚴格不（bú）達標區域的排汙許可

排汙許可限值要最終基於環境（jìng）質量標（biāo）準，確定排汙許可的排放達標“底線”，如果一（yī）個地區的（de）環境質（zhì）量不能達標，則該地區在發放排汙許可時，應當針（zhēn）對影響（xiǎng）環境質量達標的汙染物，提出比排放標準更嚴格的排放量控製要求，同時要（yào）基於（yú）環境質量對排放標準進行核定（dìng）和完（wán）善。針（zhēn）對環境容量不足或某項汙染物環境質量不達標地區（qū）的（de）汙（wū）染源，建議許可排放濃度限值按照最嚴格的控製技術標準核定許可限值和要（yào）求，如京津冀空（kōng）氣重汙染區域所（suǒ）在控製單元。要大力推進地方環保標準的製定實施，構建基於（yú）環境容量與環境（jìng）健康的排放標準體係。考慮環境質量現狀（zhuàng），分區、分類執行不同排放標準。針對一般地區的（de）固定汙染源，建議許可排放濃度限值的核定考慮兼顧經濟和環境效益的控製技術，即最佳實用控製技術標準；針（zhēn）對新建項目或重點（diǎn）行業須（xū）特（tè）別管控的汙染物指標，許可排放濃度限值（zhí）按照最佳可行控製技（jì）術（shù）標準進行核定，即首要考慮（lǜ）環境效益，兼顧經（jīng）濟可行性。

4.3完（wán）善（shàn）與排放標準匹配的監測監管技術，使排（pái）汙許可監管充分落地

與排放標準相匹配的環境監測方案，隻提供監測技術規範是不夠的，還應包括監測頻率、監測時間、生產和汙染處理設施非正常運行時數據處理、排汙單位守法記錄的使（shǐ）用等（děng）。關於管控要求，對於大氣排放標準中有組織排放要針對工藝和排放源細化要求（qiú）；對無組織排放量較大的行業，增加（jiā）無組（zǔ）織控（kòng）製的措施（shī）要求。明確正常工況下汙（wū）染物達（dá）標排放判（pàn）定有關問題，提高標準的科學性（xìng），同步規範環境監督執法（fǎ）。要（yào）區（qū）別對待超標排放如實報告和虛假報告等行為。完善基於排汙許可的排（pái）放標準相關配套（tào）製度，監測監管保障能力的建設應與許可製度改革同時（shí）推（tuī）進。

4.4建立最（zuì）佳可行技術更新（xīn）機製（zhì），盡快形成排放標準製定“技術儲備庫”

對不同排放標準的汙染因子，要區分常規汙染物（影響環境質量標準的汙（wū）染物，如大氣SO2、NOx、VOCs、顆粒物）和有毒有（yǒu）害特征汙染物，從不同控製目標的角度，提出（chū）排放（fàng）限值要求。針對不同（tóng）的（de）區域，製定符合改（gǎi）善環境（jìng）質（zhì）量要求的排放標準，建議逐（zhú）步強化對環境質量影響大的汙染因子的控（kòng）製，避免出現“一刀（dāo）切”的情況。加快編（biān）製出台大氣有毒有害汙（wū）染物名錄。隨著行業的技術發展和汙染（rǎn）防治工藝的進步，最佳可行技術應當處在不斷的動態更新中，最佳可行技術指南也應當定期編製與更新。構（gòu）建完善的最佳可行技術指南更新機製，隨著（zhe）技術工藝的進步和控製管理水平的發展，應當以基於最佳可行技術（shù）排放水平的不斷更新來推（tuī）動建立科學、可行的排放（fàng）標準和技術標準。解決部分行業標準過（guò）舊、參照標準（zhǔn）限值寬鬆、準（zhǔn）入門檻低、針對（duì）性不強等問（wèn）題，結合排汙許可製度的實施，盡快形成標（biāo）準製定“技術儲備庫”。

（原文刊登在《中國環境（jìng）管理》2017年第6期（qī），轉載請在顯著位置標明來自《中國環境管理》及“中國環境管理”（微信號zghjglzz）微信公眾號。）