生態補償中的第三（sān）方治理及其實現機製

黨的十九大報告提出“加大（dà）生態係統保護力度（dù）， 建立市（shì）場化、多元化生（shēng）態補償機製”。生態補償機製是在綜合考慮（lǜ）生態（tài）保護成本、發展機會成本和生態產品（服務）價值基礎上，采（cǎi）用市場交（jiāo）易或財政轉移支付（fù）機製等方式，對生態保護者給予合理補償的集中機製，通過明確生態保護（hù）者與受益者權利義務，來實現生（shēng）態保護經濟（jì）外部性內部化的一種公共經濟製度安（ān）排。中國的生（shēng）態補償機製可以追溯到20 世紀90 年代開啟（qǐ）的退耕還林製度，進入新世紀以（yǐ）來（lái），尤（yóu）其是十八大以（yǐ）來，在森林、草原、濕地、荒（huāng）漠（mò）、海洋（yáng）、水（shuǐ）流、耕地、重點生態功能區等領域（地區）建立了覆蓋麵廣、製（zhì）度化的補償機製，在激勵和（hé）約束利益相關方生態保護行為方（fāng）麵產生了巨大積極作用。但是，中（zhōng）國生態補償機製還麵臨著許多製度機（jī）製障礙（ài），伴隨著第三方治理機製的引入，生態（tài）環境領域（yù）正在經曆著一種全新的治理結構和治理（lǐ）模式的創新，通過引入新的（de）技術（shù）、標準和激勵，可以解決傳（chuán）統生（shēng）態補償機製中的諸多問題（tí）。

一、何為生態補（bǔ）償中的（de）第三方治理

生態環境保護與治理（lǐ）是一項專業（yè）性（xìng）、技術性（xìng）很強的（de）工作，在這種情況下，環境汙染第三方治理（lǐ）（簡稱第（dì）三方治理）模式應運而生，發展迅速。第三方治理（lǐ）是生態環境產品（服務）購買者通過繳納或按合同約定支付費用，委托第三方進行生態（tài）保護或汙染治理的（de）新模式。生（shēng）態（tài）補償機製（zhì）中的第三（sān）方治（zhì）理是在傳統利（lì）益相關方的合作補償框架中，引入具有專（zhuān）業技術優勢、信息優勢和（hé）資金優勢的第三方，在（zài）補償標準製定、生態環境質量監測、生態修複、生態修複監管等方麵（miàn）發揮其特定優勢。根據補償主體及其所涉及的領域，適合作為第三方治理主體（tǐ）的（de）組織（zhī）可以包（bāo）括環保服務公司、社會組織、上級政府等。在生態（tài）補償過程中，進行第三方治（zhì）理的具體事（shì）務可以包括生態補償標準製定、生態修複、生態監測、生態保護監管、生（shēng）態補償資金（jīn）績效評（píng）估等。理論上講，所涉及的這些業務也可以由補償雙方通過協商一致的原則來進行分工，但是由於偏好的非一致性和技術障礙，使得雙方很難進行有效的合作並達成（chéng）一致。

發揮環（huán）保服務公司、社會組織或上級政府的（de）資金技術優勢、信（xìn）息優勢、公允優（yōu）勢，通（tōng）過委托代理、三方協商、政府與社（shè）會資本合作等形式激勵生態補償雙方達成機製，實現生態績效的（de）改善。具體（tǐ）說來，生態環（huán）保服務公司的優勢在於，引入交易市場機製，發揮這一（yī）類組（zǔ）織的專業優勢，由生態補償利益雙方委（wěi）托環（huán）保服（fú）務公（gōng）司建立（lì）生（shēng）態保護補償統計（jì）指標體係，製（zhì）定和完善監測評估指標體係，評估生態產品（服務）價值； 在生態修複領（lǐng）域，發（fā）揮技術優勢，對森林、土（tǔ）壤、耕地、小流（liú）域進行修（xiū）複；在生態監測領域，可以嚐（cháng）試通（tōng）過利用生態補償資金，向社會（主要是（shì）生態環保服務企業）購買環境監測（cè）服務，生態補償利益雙方以簽訂治理合同的方式，委托（tuō）環境服務公司對新建、擴建的（de）汙染治理設施進行融資建設（shè）、運營管理、維護及升級改造，並按照合同約定支付汙染治理費用。還可（kě）以以簽訂托管運營合同的方式，委托環境服務公司對已建的汙染治理設施進行運營管理、維護（hù）升級改造等，並按照合同約定支付托管運營費用。社會（huì）組織可以發揮分布廣泛、公益性強的優（yōu）勢（shì），通過以獎代補的形式發揮（huī）第三方組織在生（shēng）態環境監管方（fāng）麵的優（yōu）勢，尤其適合對零散小的領域（汙染源），發揮社會組（zǔ）織監督信（xìn）息優勢。上級政（zhèng）府同樣可以成為一種類第三方（fāng）機製，對下級政府之間生態補償（主（zhǔ）要是生態轉移支付）在財政資金扶持、監測數據權威性、生態績（jì）效評估等（děng）方麵發揮其獨特優勢。

二、生態（tài）補（bǔ）償為何需要第三方治理

一是標準非一致性。實際生態補償機製設計中， 利益相關方很難就生態補償標準達成一致，這與信息不（bú）對稱、信任機製缺失以及基準數據不明確等主（zhǔ）客觀原因有關（guān）。以新安江生態補償為例（lì），雙方就補償標準爭（zhēng）論（lùn）了相當長的時間（jiān），最後不得不采取了折中方案， 由雙方以及上級政府（中央政府）三方分別設立水界斷麵監測點（diǎn）。在生態補償機製中引入第三（sān）方機製（zhì），在不偏不倚的條件下，通過三方協商機製，製定有效的標（biāo）準，實施（shī）科學監測（cè）。

二是資金（jīn）壓力。生態（tài）補償涉（shè）及資金量大，涵蓋了直接成本（běn）和間接成本，這些都是顯（xiǎn）性投入。雙方往往是根據最終的生態績（jì）效進行補償，生態補償的投入方往往是經濟發展（zhǎn）相（xiàng）對落後或者收（shōu）入能（néng）力較弱的貧困群體，需要在前期墊付大量的成（chéng）本，進而使得投入方在環境保護治理（lǐ）投入上捉襟見肘。第三方機製（zhì）可以在一定程度上緩解資（zī）金壓力（lì），發揮專業機構（組織）辦專業事的優勢，提升（shēng）生態環境質量，實現補償雙方的雙贏。

三是技術壓（yā）力。目前，生態補（bǔ）償中最大（dà）的障礙在於技術層麵，即缺乏技術支撐，生態（tài）服務價值（zhí）評估（gū）核算體係、生態補償標準體係、生態環境監測評估體係建（jiàn）設滯後，沒有統一、權威的指標體係（xì）和測算方法。第三方組織相比（bǐ）較直接補償（cháng）主體雙方具有這方麵的優（yōu）勢。

總體上看，將生態保護和汙染治理責任通過合同方式（shì）向第（dì）三方轉移（yí），可以實（shí）現生態環境汙染集中保護與（yǔ）治理，使環保部門的（de）監（jiān）管對象大為（wéi）減少，有利於執法成本的大幅降低。引入（rù）第（dì）三方市場主體，將生態保（bǎo）護、汙染治理和環境監管過（guò）程交由具體承擔保護與治理任務的專業化中（zhōng）介機構和社會組織；或者由生態補（bǔ）償雙方以（yǐ）簽訂治理合同的方式，委托第三方對新（xīn）建（jiàn）、擴建的汙染治理設施（shī）進行融資建設、運營管理、維（wéi）護及升級改造，並按（àn）照合同約定（dìng）支付汙染治理費用，由此可使得排汙者的直接治理行為轉（zhuǎn）化為間接的經（jīng）濟行為（wéi），實現汙染治理行為的社會化、產業化，從而（ér）實現環境汙（wū）染治理績效的最大化。

三、生（shēng）態補（bǔ）償中（zhōng）的第三方治理實現機製

第一，重視生態補償過程中的第三方治（zhì）理機製， 豐富第三方治理的內涵。與傳統的環境（jìng）治理領域的第三方治理相比，生態補償過（guò）程中的第三方治理（lǐ）具有一定的特殊性，前者往往更為看重技（jì）術優勢，後者則需要技術、信息和權威優勢，生態補（bǔ）償過程中（zhōng）的第三方治理主體不僅包括（kuò）企業，還（hái）包括政府組織和社會組織（zhī）。第三方治理的模式除了傳統的市場交易機製之外，還包括日益興（xìng）起的多元共治機製。

第二，多渠道籌集資金，加大生態保護補償力度。建立自然資源有償（cháng）使用—收（shōu）益分享機製。完善森林（lín）、草原、海洋、漁業、自然文化遺產等資源收費基（jī）金和各類資源有償使用收入的（de）征收管理辦法，逐步擴大資源稅征收範圍（wéi），允許相關收入用於開（kāi）展相關領域生態保護（hù）補償。建立統一的綠色產品標準、認證、標識等體係，完善落實對綠色產品研發生產、運輸配送、購買使用的（de）財稅金（jīn）融支（zhī）持和政府采購等政策。建立“生（shēng）態扶貧+ 第三方治理”機製，利用生態保護補償和生態保護工程資金使當地有勞動能（néng）力的（de）部分貧困人口轉為生態保護人員。對在貧困地區開發水（shuǐ）電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集（jí）體股權方式進行補償。中國（guó）現有1392 個5A 和4A 級旅遊風景名勝區， 60% 分布在中（zhōng）西部地區，70% 以上的景區周邊集中分布（bù）著大量貧困村，不少地方通過發展旅遊扶貧、搞特色（sè）種養，找到一條建設生態文明和發展經濟相得（dé）益（yì）彰的脫貧致富路子（zǐ）。

完善生態保護區域財力（lì）支持機（jī）製。建立穩定投入機製，綜合考（kǎo）慮不（bú）同主體功能區生態功能因素和支出成本差異，切實加大對限製開發區（qū）域、禁止開發（fā）區（qū）域特別是重點生態功能區的（de）財力支持力度。以長江生態經濟帶為例，分步探索建立長江流域跨省流（liú）域生態“共建共享”機製。可以率先建立生態文明交流合作機（jī）製， 爭取（qǔ）發改委、環保部、財政部和水利部等部委（wěi）支持，建（jiàn）立（lì）年度流域生態保護聯席會議製度（dù），達成共識；第二步，由環保部牽頭委托第三方（fāng），嚐試開展基礎數據摸底和生態環（huán）境價值測算工作；第三步（bù），根（gēn）據成本分攤和（hé）受（shòu）益分享（xiǎng）比例，確立各相關（guān）利益主體的責任和收益範圍（wéi），籌資建立補償基金（jīn）池；第四步，試運行橫向（xiàng）生態轉移支付。改革（gé）省以下國家重點生態功能區轉移支付製度，建議將中（zhōng）央下撥國家重點生態功能區轉移支付全部轉（zhuǎn）撥至縣，編製生態轉移支付公式，嚴格按（àn）照生態環境績效標（biāo）準進行撥付。

第三，建立（lì）有效（xiào）的生態產權製度，形成有效的委托代理機製。建立自然資源和環境要素的初始產權分配機製，包括水權、排汙權、碳（tàn）排放權初始分配等（děng）， 完善有償使用、預算管理、投融資機製，培育和發展交易平台。扶持和鼓勵專業環境服務公司發展。在環境治理領域引入PPP 模式，充分尊重市場（chǎng）經濟投入產（chǎn）出、成本效益的可算規律，建立多（duō）種形（xíng）式的環境服務價格形成機製、付費機製（zhì）和調價機製。可（kě）按質論價、按（àn）量或濃度計價、按（àn）汙染因子（zǐ）分類計價、按總包的方式計價，或由行業協會按社（shè）會平均治理價格提出環境服務指導價，在此基礎上按適度比例上下浮（fú）動計價。加（jiā）快自然資源及其產品價格改革。堅持（chí）保護優先的原則（zé），充分考慮（lǜ）社會可（kě）承受能力，建立自然資源（yuán）開（kāi）發使（shǐ）用成本評估機製，探索引入第三方評估，將資源所有者權益和生態環境損害等納入（rù）自然資源及其（qí）產品價格（gé）形成機製（zhì）。建立生態（tài）保護發展綠色產（chǎn）業基金。以三江源為例，可以考慮建立三江源生（shēng）態保護發展基金（綠色產業基金），由中央財政及上下遊省級政府共同出資作為（wéi）引（yǐn）導資金，吸引社會資本（běn）、保險資本、養老金和世界銀行（háng）、亞投行等國內外開發性金融機構（gòu）參與， 投向三江源生態保護（hù）與建設（shè），環境治理，綠色產業發展，探索發行“三江源（yuán）和祁連山生態彩票”。

完善綠（lǜ）色信貸（dài）擔保和（hé）綠色保險產品。建立健全覆蓋省市縣三級政策性和商業性（xìng）綠色（sè）信貸擔保政策體係（xì），鼓勵市（州）級以上地方政府設立地方綠色債券擔保基（jī）金，通過央行再貸款和地方政府財政貼息、專（zhuān）業化擔保（bǎo）機製支持綠色信貸和（hé）綠色債券（quàn）。推（tuī）廣環境汙染強製責（zé）任保險，積（jī）極開展森林、草原、濕地保險試點。鼓勵（lì）保險機構研發環保技術、農牧業災害保險等產品。建立完善與氣候變（biàn）化相關的巨災保（bǎo）險製度。創新和完善農村環保項目運行機製，明確環（huán）保（bǎo）設施（shī）運行管理責任主體，建立維（wéi）修（xiū）、運行規章製度，探索財政補貼、村鎮自籌、群眾付費等方（fāng）式解決運行維護資金的渠道。探索開（kāi）展集中運（yùn）營和委（wěi）托第三方運營，促（cù）進設施運行維護（hù）的專業化、市場化。鄉（鎮（zhèn））政府（fǔ）要明確環保（bǎo）管理機構，配備（bèi）專（兼）職（zhí）環保人員。

第四，建立政策（cè）扶持機製。可（kě）以考（kǎo）慮設（shè）立生態清潔（jié）基金，從自然資源使用費、國有自然（rán）資源交易金、排汙費（fèi）等中提取生（shēng）態清潔基金，建立生態（tài）產業基金， 發揮杠杆作用，積極撬動和引導民間資本進入（rù）生態環境保護（hù）和汙（wū）染治理領域。在貸款利息和（hé）期（qī）限上適當放寬條件，並采取“先試點，後推廣”方式進行。合理利用經濟政（zhèng）策杠杆。從財政、稅收、貸款、證券、保險等經（jīng）濟政策方麵給推行第三方治理模式的環境（jìng）服務公司（sī）以（yǐ）相（xiàng）應的獎勵、優惠，放寬（kuān）條件限製（zhì），助其解決融資（zī）難題。放寬資本準入限製，創新民（mín）間資（zī）本進入方式，優（yōu）化民間投資服務環境，加強環（huán）境服務業公共信息平台建設，並充（chōng）分發（fā）揮環保產業協會的作用，重點引導資金投向水汙染、大（dà）氣汙染和重金屬汙（wū）染治理等領域。包括完（wán）善成本核（hé）算機製、績效評價標準機製、第三方中介支付機製。大力支持環保社會組織發展， 在（zài）稅（shuì）收優惠、財政補貼、政府購買服務等方麵向環保社會（huì）組織傾斜。

第五，建立協同會商機製。建立三方協（xié）商會商決策機製（zhì），在技（jì）術上（shàng），結合新一輪環保機構垂直管理（lǐ）改（gǎi）革，克服“屬地（dì）管理”模式局限，在橫向和縱向兩個維（wéi）度，將生態保護科層管理與治理橫向（xiàng）合作視為一個（gè）整體，建立一整套集理論基礎（chǔ）、技術體係和政（zhèng）策框架為一體的係統解決方案。根（gēn）據主體功能區規劃和生態保護的（de）目標以及區域間經濟社會發展水（shuǐ）平，按照（zhào）“誰汙染，誰（shuí）付（fù）費補償”和（hé）“誰（shuí）受益誰補償”原則（zé），探索構建多（duō）層次生態補（bǔ）償機（jī）製，共同監管（guǎn）。打破條塊分割， 實行信息共（gòng）享，積極探索“部（bù）門（mén）聯動”的新模式。（祁毓（yù）係中南財經政法大學財稅學院副教授、碩士研究生導師，香江學者、文瀾青年學者；徐欣（xīn）欣係中南財經政（zhèng）法大學財（cái）稅學院碩士研究生）

    （本（běn）文來源：中華環（huán）境）